课程制度创新的前提是课程决策权力的下放，在中央集权制的课程制度下，地方和学校课程权力的缺失，使得课程变革缺乏实践支持而步履维艰，为了解决这一问题，我们开始重新考虑课程权力配置，最终在1996年国家教委基础教育司制定的《全日制普通高级中学课程计划（试验）》中第一次明确提出在课程管理方面“普通高中课程由中央、地方、学校三级管理”，1999年6月在第三次全国教育工作会议上颁发的《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中进一步规定“建立新的基础教育课程体系，试行国家课程、地方课程和学校课程”。这是两个重要的文件，它标志着我国的课程制度由刚性的“控制”走向柔性的“服务”，昭示着民众有了表达的声音的空间。课程制度这种创新的方向是值得肯定的，但是否分权式的课程制度就是我们最好的选择吗？对于这个问题富兰的警示需要引起我们的关注，他说，“集权失之过分控制，分权错在走向无序，过分的集权和分权都有不足之处，从上到下和从下到上两方面的策略都是必不可少的。因而需要在两者之间建立一种双向关系，相互给予压力、支持和不断协商。”[9]当前我们在推行三级课程管理制度的时候，就存在一些隐忧“人们更关心的是权力的表达问题，关注谁有权，有何种权的问题，而不太关心权力应如何使用，如何对解放的权力进行约束和引导的问题。这主要是由于长期的中央集权制的课程决策导致了权力的过度集中，导致了人们对分割权力的热情。但是，如果忽视了对课程改革制度创新的规则意识，忽视了规则的创新，那么，在权力的下放过程中，有可能导致从一种权力的****转向另一种权力的****，或者使课程改革完全受利益驱动，出现无序的竞争”。[10]因此我们在课程制度创新的过程中，需要进一步完善三级课程管理制度，处理好课程权力分配、制衡与运用关系，保证课程运作在国家统一调控下体现多样性和灵活性，使各种具体课程制度的形态，在分权制的课程制度框架下，有效的发挥作用。

三、如何进行课程制度创新

第一，政策导引。制度创新不完全是一个理性的人为设计的过程，新制度经济学家认为“无论社会政治制度如何，无论有多少人事实上能够参与公共选择的过程，制度改革都不是一个经济学家、少数‘社会精英’认为什么应该的问题，而是一个要由社会上的主要的利益格局所决定的事情”，[11]它是各种主体利益博弈的结果。但是这并不意味着我们要否定政府的功能与职责。政府作为各种利益主体中最重要的一维，他可以根据自己的利益需求，通过政策导引，使制度趋向合理。在我国当前开展的新一轮基础课程改革中，呼吁课程制度创新，但是，由于传统的制度影响根深蒂固，仅仅依靠“基层”的自我转变并不现实，这样容易导致个人以浪漫的理性主义取代他人的自主理性，这种“试图从‘草根’里寻求社会变革的解毒剂和动力，寄托着‘解放’的期望”，[12]同时也蕴涵着理性泛滥的危险。我们需要依靠政府的“权威”，通过制定相应的政策，影响各利益主体的价值选择，提高他们的理性选择能力以及责任意识，使他们在冲突、妥协甚至是痛苦的挣扎中，转变旧有观念，突破传统的惯性，认可和选择新的课程制度规范。譬如，在新一轮基础课程改革中《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》中就提出，在中考与高考过程中要完善公示制度、诚信制度、监督制度、培训制度以及监控评估制度，通过这些制度的作用发挥，逐渐改变考试制度的应试取向，使它转向对学生素质的考察。

第二，秩序确立。一种合理的课程制度，可以为课程运作提供一种良好的秩序，反过来课程制度创新同样需要一种新的秩序予以保障。课程制度创新本身意味着对旧有秩序的突破，甚至颠覆，它可能会造成教育秩序的失范，这不是课程制度创新的目的，缺乏制度的规范，课程改革很可能会走向无序和混乱。课程制度创新的目的是通过增加新的元素，改变旧有制度的惰性，恢复制度自我更新的动力。就我国课程制度而言，在中央集权制背景下，原有的课程制度遵循严格的科层制度，国家掌控了大部分课程决策权力，其它课程主体更多是忠实的阐释者与执行者，我们的课程研制体制割裂了权力与责任的天然脐带，责任成了突出的重点，权力却没有发挥的空间，它导致的一个结果就是我国的课程研制体制，就象一位小儿麻痹症患者，理论研究一味追求学术理性而缺乏实践关怀，课程实践却因缺乏理论支持而日益贫弱，学术的“繁荣”与实践的贫困矛盾的扭结在一起，逻辑上的荒唐，成了真实的现实写照，从而使我们的课改变得困难重重。当然我们并不能把这一后果完全归因于科层制的错误，但是我们也不否认科层制度应该为此担负一定的责任，因为科层制的一个特点就是“用功能合理性代替了现实合理性，以致个人放弃了对自己行动负责的责任心，并丧失了对较大社会力量的控制”。[13]今天随着课程权力下放，我们也在进行责任下放，我们要求建立一个各级机构、各种主体，各司其职、各负其责的新的课程制度，这就需要我们尽快确立一种新的教育秩序，整合各种力量，为课程制度创新创造一个良好的环境。